多くの人が疑問に感じるのが、「国会で可決されていないのに、なぜ国の方針として効力を持つのか」という点です。ここには、閣議決定と「法律」の性質の違いがあります。
法律は、国民の代表が集まる最高機関である国会（衆議院・参議院）の審議と議決を経て成立します。法律には、すべての国民に対して直接的な義務を課したり、権利を制限したり、違反者へ罰則を科したりする「対外的な法的拘束力」が備わっています。
一方、閣議決定はあくまで「内閣および行政機関内部を縛る意思決定」です。閣議決定そのものが直接国民を法的に処罰したり、新たな納税義務を課したりすることはできません。行政機関が自らの権限の範囲内で方針を決め、公務員に対して「この方針に従って行政実務を執行せよ」と命じる内部的な効力（訓令的効力）を持つにとどまるため、憲法上、国会の事前承認は不要とされています。
ただし、閣議決定には「国会に提出する法律案の決定」や「予算案の決定」も含まれます。政府が新しい法律を作りたい場合、まず閣議決定で政府案を一本化し、それを国会へ提出して審議にかけるというステップを踏みます。つまり、閣議決定は国家を動かす法律や政策のスタート地点でもあるのです。
