1945年秋、敗戦直後の日本を取り巻く国際情勢は殺気を帯びていた。ソ連やオーストラリアをはじめとする連合国の一部は、昭和天皇を戦争犯罪人として法廷に引き出すよう強硬に主張。天皇制の存続そのものが風前の灯火だった。この危機的局面で日本の統治を一手に握っていたのが、連合国軍最高司令官総司令部（GHQ）を率いるダグラス・マッカーサーである。
マッカーサーは、日本を円滑に占領・民主化するためには天皇の権威を利用することが最善策であると直感していた。しかし、本国ワシントンや同盟国を納得させるには、天皇が「軍国主義の元凶」ではなく「平和と民主主義を希求する開明的な指導者」であることを世界に証明しなければならない。ここに、宮内省（現・宮内庁）の側近たちとGHQ民間情報教育局（CIE）による、秘密裏の交渉が始まった。
起草の過程では、連合国側の民間人顧問や宮内省幹部が夜を徹して文案を練り上げた。神格化された国家神道の軛（くびき）を断ち切りつつ、いかにして国体の本質を護持するか。一語一句のニュアンスを巡り、双方の思惑が激しく交錯する極限の折衝が繰り広げられたのである。
